改革开放40年来，我国经济社会快速发展，基本完成了发达国家用上百年时间所走过的城市化、工业化道路。但同时，经济社会发展面临的环境污染严重、生态系统功能退化、国有资产流失等问题日益严重突出。对侵犯国家和社会公共利益的违法行为，如果视而不见，那么个人和组织的利益也必然受到损害，正所谓“覆巢之下，焉有完卵”。在这样的背景下公益诉讼作为一种保护公共利益的制度创新应运而生。

一、 建立和完善公益诉讼制度的重要意义

2015年7月1日，全国人大常委会授权最高人民检察院在全国十三个省、自治区、直辖市在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展提起公益诉讼试点。2017年6月28日全国人大常委会修改了《民事诉讼法》和《行政诉讼法》，2017年7月1日起检察机关提起公益诉讼工作全面推开。

公益诉讼包括民事公益诉讼和行政公益诉讼。民事公益诉讼集中于生态环境和资源保护、食品药品安全两大领域；而行政公益诉讼的受案范围更宽，除以上两个领域外，还同时包括国有财产保护和国有土地使用权出让等领域。

确立检察机关提起公益诉讼的制度，能更有效地保护国家和社会公共利益，具体体现为以下三个方面：第一，能有效保护生态环境，督促恢复被污染、破坏的耕地、林地、湿地，督促治理恢复被污染的水源；第二，能有效保障和改善民生，从生活垃圾处理、饮用水安全、食品药品卫生等关系到人民群众切身利益的方面入手，从源头上解决舆论高度关注、人民群众反映强烈的问题；第三，能通过追究侵害者的法律责任，有效挽回公益经济损失。

二、 提起公益诉讼存在的问题

1. 《环境保护法》第五十八条规定对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记的社会组织才能向人民法院提起诉讼。也就是说在昆明市范围内只有在昆明市民政局登记的社会团体组织才有资格提起公益诉讼，在昆明的14个县（区、市）民政局登记的社团组织都没有提起公益诉讼的资格。

2．《环境保护法》第五十八条规定“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的社会组织可以向人民法院提起诉讼”。这里5年的时间规定过长，有的公益组织也许从设立还不到5年时间就由于经费或者其他原因停止活动了。

3. 我国关于奖励揭发、检举违法行为有关的单位和个人的规定在各类法律中并不少见。在公益诉讼中，公益诉讼人要承担举证责任，诉讼费用，还要为诉讼花费人力、物力、财力。诉讼要投入相当的时间和财力，这也在某种程度上遏制了公益组织提起公益诉讼的积极性。

4. 实践中公益诉讼案件在某些领域仍然存在各种阻力，公益诉讼案件判决难和执行难问题还将会长期存在。

5. 检察机关在公益诉讼中，有时需要发出检察建议，但由于检察建议没有强制力，因此有关涉及的行政机关重视程度不够，整改轻描淡写，抱着应付的态度。

6. 部分政府机关领导对公益诉讼的重要意义认识不深刻，对行政公益诉讼持有抵触的态度，对检察机关提起公益诉讼理解、支持和配合不够。

三、 加大鼓励和奖励公益诉讼行为力度，有效保护社会公共利益

1. 建议我市积极探索降低提起公益诉讼主体资格的门槛。公益性组织是以促进和保护公共利益为宗旨的非赢利性组织，例如消费者协会、残疾人协会、少年儿童保护组织、动物保护组织等。由于公益性组织是为了推动和保护公共利益为目的，因此它们对相关公共利益更为关注，可以成为公益诉讼的积极推动者，他们更有热情提起公益诉讼。建议我市在全省率先探索赋予在县（市、区）民政局登记的社团组织提起公益诉讼的权利。

2. 建议我市探索取消“专门从事环境保护公益活动连续五年以上”的限制，赋予公益组织一成立就能提起公益诉讼的权利。

3. 建议政府在原告胜诉后给予一定的经济奖励。诉讼是个专业活也是一门技术活，没有一定的法律专业知识和经费，是很不容易启动和参与诉讼程序的。尽管公益诉讼人提起诉讼之初，是出于对国家和社会事务的关心，但是“人们奋斗所争取的一切都同他们的利益相关”。对于公益诉讼人的这种惩恶扬善，保护国家和公共利益的行为以奖励的形式加以鼓励，有利于更多的公民加入到公益监督的领域，从而形成社会监督这种强有力的外在力量。

4. 建议检察机关加强与人民法院的协作配合，有效化解公益诉讼判决难和执行难。在公益诉讼工作中，检察机关要加强与人民法院的联系，与人民法院建立长效工作机制。公益诉讼案件准备起诉之前，检察机关应当与人民法院相关庭室的负责人员沟通，通报案情，共同就诉讼的相关事宜进行商讨；开庭后，及时与人民法院进行联系，力争达成共识，并随时掌握判决的动向，一旦发现判决困难，及时应对；判决胜诉后，要及时督促相关部门履行判决内容，对于不履行判决内容的，及时督促人民法院执行，以取得实实在在的效果。

5. 建议检察机关加强与监察委的联系，充分利用监察委的作用，提升检察监督效果。检察机关要与监察委建立长效机制，加强协作配合，联合建立公益诉讼案件线索双向移送反馈机制，监察委在查办职务违法和职务犯罪案件中，发现公益诉讼案件线索的，移交检察机关办理；检察机关在办理公益诉讼案件和刑事案件中发现职务违法和职务犯罪案件线索的，移送监察委处理。对于发现的辖区内生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或不作为，侵害国家利益和社会公共利益的案件线索，可视情况和监察委联合执法，形成公益诉讼工作合力，增强监督的效果。

6. 建议各县市区政府、相关职能部门要充分认识检察公益诉讼制度的重要意义，努力营造开展公益诉讼工作的良好环境，从源头预防行政不作为、乱作为行为，高度重视检察公益诉讼诉前程序并认真做好公益诉讼案件的应诉工作。当然，从全局来看，公益诉讼对于规范行政行为、推进依法行政、加强法治政府建设也将发挥重大作用，对推进全面依法治市也具有重要意义。（社会科学界，云南省政法干部学校副教授  褚武明）